貫徹落實全面依法治國新理念新思想新戰略

“法者，治之端也?！绷暯娇倳浂啻螐娬{：“法治興則民族興，法治強則國家強?！比嬉婪ㄖ螄菄抑卫眍I域一場廣泛而深刻的變革。在“四個全面”戰略布局中，全面依法治國具有基礎性、保障性作用，落實好這一重大戰略任務，對推動經濟持續健康發展具有十分重要的意義。會計工作是市場經濟活動的重要基礎，也是經濟管理的重要組成部分。加快完善中國特色社會主義會計法律規范體系，扎實推進會計法治建設，是落實《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》的重要舉措，是社會主義市場經濟正常運行的根本保障。

一、“十三五”時期我國會計法治建設取得的主要成績

“十三五”時期，財政部堅持在全面依法治國戰略統御下推進會計改革與發展、在會計改革與發展中完善會計法治，會計法治建設力度不斷加大、步伐不斷加快、成效不斷彰顯。

（一）科學立法，全面推進會計法律規范體系建設。

中國特色社會主義會計法律規范體系以會計法和注冊會計師法兩部法律為統領，以《總會計師條例》和《企業財務會計報告條例》兩部行政法規和若干部門規章為主干，以國家統一的會計制度和行業管理制度為重要組成部分，以地方會計法規制度為補充。

1.加強頂層設計，加快推進“兩法”修訂。

自2017年起，根據黨中央、國務院有關決策部署，財政部先后啟動會計法和注冊會計師法全面修訂工作，并取得實質性進展。一是會計法全面修訂進入下一階段立法程序。2017年，印發《<中華人民共和國會計法>修訂工作方案》，成立財政部會計法修訂工作領導小組，全面啟動修法工作。2019年10月，形成《會計法修訂草案（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。2020 年以來，結合貫徹落實習近平總書記關于財會監督的重要講話精神和黨中央、國務院關于加強財會監督工作的決策部署，形成《會計法修訂草案（送審稿）》，于2021年8月報請國務院審議。二是注冊會計師法形成修訂草案征求意見稿。2017年，啟動注冊會計師法修訂工作。2018年，成立財政部注冊會計師法修訂工作領導小組。2021年10月，按照黨中央、國務院關于整治財務審計秩序、遏制財務造假的系列指示批示精神，形成《注冊會計師法修訂草案（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。

2.服務改革要求，做好相關法律法規修訂。

一是按照急用先出原則，會計法完成專項修正。為進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，更大程度上激發市場、社會的創新創造活力，2016年12月8日，經國務院常務會議決議，國務院印發《國務院關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》（國發〔2016〕68號），將會計從業資格列入建議取消的職業資格事項。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過《關于修改<中華人民共和國會計法>等十一部法律的決定》,取消會計從業資格認定，自2017年11月5日起施行。這是會計法自1985年頒布實施以來的第三次修訂（正），前兩次分別為1993年的小范圍修正和1999年的全面修訂。二是落實“放管服”改革要求，相關部門規章修訂有序推進。兩次修訂《會計師事務所執業許可和監督管理辦法》（財政部令第97號），放寬會計師事務所準入條件，優化簡化審批程序和環節，精簡會計師事務所及其分支機構申請材料，簡化會計師事務所跨省遷移程序，充實和強化會計師事務所取得執業許可后的監督管理內容；兩次修訂《注冊會計師注冊辦法》（財政部令第99號），簡化申請注冊者需要提供的申請材料，完善相關監管和法律責任條款；修訂《代理記賬管理辦法》（財政部令第98號），大力簡化代理記賬資格申請材料，壓縮法定審批時限，優化代理記賬審批服務方式，刪除有關會計從業資格的規定，進一步放寬主管代理記賬業務負責人的條件，激發市場主體活力；修訂《會計基礎工作規范》（財政部令第98號），刪除有關會計從業資格的規定，并修改與其他會計法規規章存在明顯不一致的規定。

3.適應技術發展，夯實會計基礎工作制度。

自2016年1月1日起，新修訂的《會計檔案管理辦法》（財政部、國家檔案局令第79號）正式施行。新辦法完善了會計檔案的定義和范圍，調整了會計檔案的定期保管期限，增加并明確了電子會計檔案的管理要求，以規范會計檔案管理工作，提高會計檔案現代化管理水平。2020年3月，財政部、國家檔案局印發《關于規范電子會計憑證報銷入賬歸檔的通知》，圍繞電子會計憑證報銷入賬歸檔的合法性、規范性，從五個方面提出具體要求，以規范電子會計憑證紙質打印件報銷入賬歸檔工作，推動實現會計憑證報銷入賬歸檔全流程電子化。2018年起，財政部組織開展系列課題研究，積極推進《會計基礎工作規范》全面修訂工作。

4.提高服務效能，健全會計標準體系。

一是政府會計準則制度體系基本建成并全面實施，制定發布10項具體準則及2項具體準則應用指南、1項《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》、3項政府會計準則制度解釋及1項事業單位成本核算基本指引、系列補充規定及新舊銜接規定等，為編制權責發生制政府財務報告、部門決算報告、行政事業性國有資產報告等奠定了堅實的制度基礎。同時，為適應非營利組織及基金（資金）改革發展需要，修訂《社會保險基金會計制度》，制定發布《<民間非營利組織會計制度>若干問題的解釋》《住宅專項維修資金會計核算辦法》等。二是企業會計標準體系建設與實施取得顯著成績，修訂發布11項會計準則并組織編寫應用指南，發布5項企業會計準則解釋。同時，適應供給側結構性改革和財稅體制改革的要求，制定《增值稅會計處理規定》等會計處理規定，全面服務經濟發展大局，為經濟高質量發展保駕護航。三是管理會計、內部控制和會計信息化標準體系建設邁上更高臺階。在管理會計建設方面，形成以1項管理會計基本指引為統領、以34項管理會計應用指引為具體指導、以50余項案例示范為補充的管理會計指引體系。在內部控制建設方面，印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《小企業內部控制規范（試行）》等。在會計信息化建設方面，發布海關電子繳款書擴展分類標準等會計信息化標準，財政部等七部委印發《關于推進會計師事務所函證數字化相關工作的指導意見》，基于信息化的會計審計工作質量明顯提升。

（二）規范執法，不斷提升依法履職能力和水平。

各級財政部門依據會計法、注冊會計師法，扎實開展會計監督檢查工作，持續深化“放管服”改革，有效提升了會計信息質量和會計師事務所執業質量，維護了會計監督權威。

1.瞄準社會民生痛點，深入開展會計信息質量檢查。

一是會同國家醫保局選取77家藥企開展會計信息質量檢查，對違法違規藥企依法作出行政處罰，保障藥品集中帶量采購等重大改革的順利推進。二是選擇地方政府投融資性質企業、地方金控集團開展檢查，重點關注其內部控制、資產質量和債務風險等情況，充分揭示風險隱患，切實規范會計秩序，有效防范系統性和區域性風險。三是組織力量對瑞幸咖啡公司境內運營主體開展會計信息質量檢查，檢查結果向社會公開發布，回應社會關切和輿論關注。

2.聚焦執業風險焦點，切實抓好會計師事務所執業質量檢查。

切實履行會計監督法定職責，全面落實“雙隨機、一公開”要求，將全面輪查與重點檢查相結合，重點整治低價競爭等擾亂市場秩序的行為，嚴厲打擊執業走過場、走形式、賣報告等重大違規問題，不斷提升會計師事務所執業質量。2016至2018年，每年組織對證券資格會計師事務所開展檢查，2018年完成對40家證券資格會計師事務所的首次輪查；2019年，組織對5家上市公司2018年度商譽核算、5家證券資格會計師事務所執業質量開展專項檢查，對5家A+H股上市公司開展跨境監管合作專項檢查，糾正會計信息“失真”，維護市場經濟秩序；針對康得新案中瑞華會計師事務所審計失敗問題開展專項檢查；對審計署移交在對19家央企審計中發現的11家會計師事務所的執業質量問題開展檢查，對6名簽字注冊會計師給予警告的行政處罰。

3.落實放管結合要求，加強代理記賬行業執法檢查。

各地區通過承諾內容全覆蓋檢查、“雙隨機、一公開”日常檢查、重點專項檢查等方式，加強對本地區代理記賬機構的監督和管理。如北京、天津等地主動加強與市場監督管理局的信息共享和溝通，及時發現并糾正代理記賬機構“有照無證”等違法違規行為；浙江依托浙江省行政執法監管平臺，充分運用互聯網、大數據等技術，引領行政許可、執法監管數字化轉型，實現代理記賬機構全覆蓋監管、全過程監管和智能化監管；安徽、山東等地按照不低于20%的抽查比例，對本地區代理記賬機構的執業資格情況、業務開展情況、制度建設情況等開展檢查；湖南發布《代理記賬機構事中事后監管方案》，2019—2020年組織對199家代理記賬機構進行重點檢查。

（三）深入普法，努力提高會計人員法治意識和法治素養。

1.多措并舉開展會計普法宣傳。

積極配合財政“七五”普法工作，做好對已發布會計法律法規等制度的宣傳解讀培訓工作，并結合會計法和注冊會計師法的全面修訂開展普法宣傳。廣泛組織會計系統普法活動，創新方式方法，努力提高會計人員法治意識和法治素養。如各地普遍將會計法、《會計基礎工作規范》、《會計人員管理辦法》等相關法律法規制度等納入會計人員繼續教育培訓內容；湖南等地結合黨史學習教育推進會計誠信教育，推動黨史學習教育的成效不斷轉化為工作實效；廣西積極開展行政事業單位的會計基礎工作規范化考核驗收或復核驗收工作，不斷推進會計基礎工作規范化建設；中國注冊會計師協會制定《注冊會計師誠信宣誓辦法》，組織行業1.6萬人進行誠信宣誓。此外，為強化會計法和國家統一的會計制度的貫徹實施，財政部于2019年10月印發《關于加強國家統一的會計制度貫徹實施工作的指導意見》，指導和規范基層單位和會計人員加強國家統一的會計制度的執行。

2.加快推進會計誠信制度建設。

一是先后印發《會計人員管理辦法》《關于加強會計人員誠信建設的指導意見》《關于深化會計人員職稱制度改革的指導意見》等文件，對會計人員從事會計工作提出具體要求，確立加強會計人員誠信建設的主要任務和重點內容，將職業道德作為會計人員評價的重要標準，引導廣大會計人員遵紀守法、誠實守信；印發《會計專業技術人員繼續教育規定》，完善繼續教育形式，明確職業道德是會計人員繼續教育的重要內容，并引入學分制管理。二是修訂注冊會計師職業道德守則，發布《中國注冊會計師職業道德守則（2020）》和《中國注冊會計師協會非執業會員職業道德守則（2020）》，于2021年7月1日起施行；會同有關部門印發《關于加強會計師事務所執業管理 切實提高審計質量的實施意見》，加強會計師事務所從事證券服務業務監管，嚴厲查處與打擊財務造假等違法違規行為，引導會計師事務所質量優先發展。

二、“十四五”時期我國會計法治建設面臨的形勢和挑戰

從“依法治國”到“全面依法治國”，從“社會主義法律體系”到“社會主義法治體系”，從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，我國法治建設的思路越來越清晰，定位越來越精準，舉措越來越到位。隨著時代和實踐的發展，人民群眾對法治的要求也越來越高，全面依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。全面依法治國，既是立足于解決我國改革發展穩定中的矛盾和問題的現實考量，也是著眼于長遠的戰略謀劃。相較于全面依法治國要求，會計法治建設還存在以下問題與挑戰：

（一）“兩法”修訂進程有待進一步提速。

會計法和注冊會計師法是開展會計工作、實施社會審計的根本遵循，同時是國務院財政部門制定國家統一的會計制度的法律依據。現行會計法以1999年的修訂為藍本，至今已施行20余年，對會計工作的基本要求已相對滯后，難以適應經濟社會發展和會計行業發展的現狀與需要，特別是在法律責任方面，相較于新修訂的證券法，對會計違法的處罰偏輕偏軟，使得會計法的震懾力大打折扣；現行注冊會計師法于1993年頒布實施，至今已施行近30年，經濟社會及注冊會計師行業均發生了巨大變化，部分條款已不適應行業發展的需要，存在法律責任界定不清晰、處罰偏輕、缺乏職業責任鑒定機制、未體現“放管服”改革要求、不適應當前新的經濟形勢和國際監管合作趨勢等問題。上述兩部法律目前雖已在修訂進程之中，但仍需著力加快推動修訂進程。

（二）會計監督有待進一步加強。

2020年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調，要堅持和完善黨和國家監督體系，以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調。會計監督是財會監督的重要組成部分，黨中央首次將財會監督納入黨和國家十大監督體系的重要決定，體現了黨中央對會計工作及其職能作用的充分肯定和高度重視。習近平總書記關于加強財會監督的重要論述，對切實加強會計法治頂層設計具有重要的指導意義，對加快完善會計法治體系提出了新的更高要求。其中，推動財會監督在內的各項監督有機貫通、相互協調是目標、是方向，強化會計法治、加強財會監督是前提、是基礎。當前，會計造假有抬頭之勢，導致財會信息失真，迫切需要加強會計監督、強化會計執法，以正本清源、糾偏糾錯。

（三）會計誠信建設有待進一步強化。

“法治”的本質是“良法善治”。習近平總書記指出：“中國特色社會主義法治道路的一個鮮明特點，就是堅持依法治國和以德治國相結合，強調法治和德治兩手抓、兩手都要硬?！狈墒浅晌牡牡赖?，道德是內心的法律；法律有效實施有賴于道德支持，道德踐行離不開法律約束。誠信是會計行業的道德底線，是市場經濟的基石。近年來頻發的企業會計信息失真、上市公司財務造假、會計師事務所“看門人”職責履行不到位等問題，嚴重擾亂了社會經濟秩序，既違反了會計法和注冊會計師法等法律法規的規定，也違背了誠信這一道德底線。因此，會計行業的誠信建設任重道遠。目前，會計領域完備科學的信用體系尚未建立，導致會計信用信息向市場的有效傳導不足；相關法律懲戒偏輕偏軟，且執法不嚴不力，難以對失信行為起到威懾作用；會計職業道德建設有待進一步強化，以發揮會計職業道德自律與他律的約束作用。

三、“十四五”時期我國會計法治建設的主要任務

《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》提出“會計法治更具約束剛性”的總目標，明確加快完善會計法治體系、切實加強會計執法檢查、持續推進會計誠信建設等重點任務。“十四五”時期，將加快形成完備的會計法律規范體系、高效的會計法治實施體系，加快營造誠實守信的會計法治環境。

（一）提高立法質量，加快形成完備的會計法律規范體系。

治國無其法則亂，守法而不變則衰。越是強調法治，越是要提高立法質量?！笆奈濉睍r期，財政部將針對市場體系和監管體系培育完善過程中出現的新情況新問題，抓緊推進會計法和注冊會計師法及其配套規章制度的修訂，提高立法質量和效率。

1.完善法律責任體系，大幅提高違法成本。切實加大對財務造假的處罰力度，突出單位負責人的主體責任，建立會計人員終身禁入制度。對違法情節嚴重的代理記賬機構、會計師事務所和注冊會計師，處以暫停執業直至吊銷執業許可的“資格罰”，形成有效震懾。對于資本市場財務造假和會計審計違法違規行為，推動處罰標準與證券法有效銜接、保持一致。在現有行政責任、刑事責任的基礎上，增加對會計審計違法行為民事責任的追究。

2.健全“三位一體”會計監督體系，切實加強會計監督。進一步強化單位內部會計監督，充分發揮注冊會計師社會監督作用，不斷豐富政府監督的內容和手段。在法律層面明確對單位建立和實施內部控制、加強內部會計監督的要求，從源頭上遏制財務造假，確保會計信息真實、完整。明確財政部門建立以日常監管為基礎、以重點檢查為補充、以信用監管為保障的監督檢查機制。推行嚴重失信主體名單管理制度，依法依規實施聯合懲戒。

3.增強執行國家統一的會計制度的剛性約束，有力維護制度權威。以維護會計標準的統一性、確保會計信息真實完整為出發點，在法律中進一步強調國家統一的會計制度的權威性，對未遵循國家統一的會計制度導致會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料嚴重失真的行為追究責任主體相應法律責任，使國家統一的會計制度成為各單位會計工作的“標尺”和“指南針”。

（二）提高依法行政水平，加快形成高效的會計法治實施體系。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中提出，要著眼提高人民群眾滿意度，著力實現行政執法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執法行為中都能看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義。會計法治建設中存在的問題，有的是因為修訂完善不夠及時、規范無據，但更多是因為有法不依、失于規制。各級財政部門是會計法治實施的重要主體，要推進嚴格規范公正文明執法，提高運用法治思維和法治方式的能力。

1.加大會計執法力度。加強日常監管和執法檢查，依法加大對上市公司、國有企業、金融企業等實體及相關會計師事務所檢查力度，從源頭上預防和化解違法風險。加大對會計違法違規行為的行政處罰力度和公開曝光力度，讓嚴重違法者付出應有代價。暢通會計違法違規行為投訴舉報渠道，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和保護。

2.創新會計執法方式。廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法既有力度又有溫度。同時，優化執法檢查機制，統一執法標準、統籌執法機制、統合執法力量，提升執法檢查的專業性、權威性，并推動以案釋法，加強案例教育和警示教育。

3.強化執法協作機制。推進跨部門聯合執法，實現違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認。在財政部主管全國會計工作、相關部門依職權對有關單位的會計資料實施監督檢查的法定框架下，建立相互支持、密切配合、信息共享的聯動機制，切實提高執法檢查的協同性、處理處罰的威懾性、制度規定的權威性。

（三）探索建立會計誠信體系，加快營造誠實守信的會計法治環境。

法治意識、契約精神、守約觀念是現代經濟活動的重要意識規范，也是信用經濟、法治經濟的重要要求。在市場經濟條件下，會計誠信是會計主體在會計信息的生產過程中，對會計信息使用者、其他利益相關者的一種基本承諾，也是會計人員必須遵循的基本道德和行為規范。朱镕基總理曾在北京國家會計學院題詞：“誠信為本，操守為重，遵守準則，不做假賬。”會計誠信要求會計主體和會計人員把國家和社會公眾利益放在首位，把誠實守信作為安身立命之本。

1.探索建立會計誠信體系，完善會計失信懲戒機制。創新事前環節會計信用監管，建立健全會計信用承諾制度，積極拓展會計人員信用信息應用。加強事中環節會計信用監管，全面建立會計行業信用記錄，加強對會計主體的動態監管。完善事后環節會計信用監管，依法依規開展失信懲戒。違法情節嚴重的，堅決依法實施會計行業禁入措施。

2.加大會計誠信教育，引導會計人員盡職盡責。加強會計誠信課程建設，結合新形勢新任務新要求，構建不同財會群體的能力框架，將會計誠信作為能力框架的重要組成部分，教育引導會計人員增強會計誠信意識。完善會計人才評價體系，健全會計人才評價標準，既強調對專業勝任能力的評價，又突出對會計人才品德的評價，充分體現誠實守信、遵紀守法等基本職業素養。加強會計誠信教育與高等教育、會計人員繼續教育、會計資格考試評價的結合，通過高等院校授課、會計人員繼續教育、會計資格考試評價，持續不斷地對會計專業學生、會計從業人員進行會計誠信觀念的灌輸，增強廣大會計人員誠信從業的自覺性。

3.注重會計誠信文化建設，健全會計人員守信激勵機制。將會計人員信用信息作為先進會計工作者評選、會計職稱考試或評審、高端會計人才選拔審查的重要依據。鼓勵用人單位依法使用會計人員信用信息，優先聘用、培養、晉升具有良好信用記錄的會計人員，使會計人員在潛移默化中提高誠信意識。注重發揮報紙、廣播、電視、網絡等媒體作用，大力宣傳會計誠信模范等正面典型，深入剖析違反會計誠信的負面案例，引導會計人員樹立誠信理念、踐行誠信規范，提升社會整體會計誠信水平。

四、堅持以習近平法治思想為指導，確保各項任務落地見效

（一）完善立法工作機制，推進科學民主立法。

各級財政部門要聚焦實踐問題和會計立法需求，提高會計立法的精細化、精準化水平；建立健全會計立法工作機制，增強立法的及時性、系統性、有效性，提高立法的科學性、合理性，增強會計法律法規的可操作性。各級財政部門和中央有關主管單位可依托會計學會、有關高校和科研機構，深入開展會計法治相關課題研究，為推進會計工作法治化提供理論支撐和決策參考；不斷完善各類咨詢專家工作機制，充分發揮各領域咨詢專家在推進會計法治建設中的“智庫”作用。各單位和廣大會計人員要積極參與會計立法工作，積極通過各種渠道反饋需求和意見建議，使會計立法充分體現廣大人民群眾的意愿，更好地滿足人民群眾對會計法治的要求和期待。

（二）抓好科學理論武裝，建設高素質會計法治工作隊伍。

扎實推進會計法治建設，離不開一支高素質的會計法治工作隊伍。會計立法是為會計審計行為立規矩、定方圓，各級財政部門應當努力提高會計立法人員的思想政治素質、業務工作水平和職業道德水準，使會計立法人員具備遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力。會計執法是把“紙上的法律”變為“行動中的法律”的關鍵環節，各級財政部門和中央有關主管單位應當努力教育和引導會計執法人員忠于法律、捍衛法律、嚴格執法、敢于擔當，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,抓好科學理論武裝，鑄就“金剛不壞之身”，永葆忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政治本色。

（三）加強普法宣傳教育，推進會計人員尊法守法。

加強普法宣傳教育是推進全面依法治國的基礎性工作。各級財政部門和中央有關主管單位要以會計法和注冊會計師法的全面修訂為契機，引導社會各方面廣泛參與立法，把立法過程變為宣傳法律法規的過程，采取靈活多樣的形式，暢通普法渠道，加大普法力度，擴大會計法律法規知曉度，促進單位負責人重視和支持單位依法開展會計工作。各單位要積極引導廣大會計人員成為會計法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為會計人員的共同追求和自覺行動。